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关于我市推广运用政府和社会资本合作模式的调研报告

2015-06-04 18:45:07 访问次数: 信息来源: 投资科

 

关于我市推广运用政府和社会资本合作模式的调研报告

 

投资科

 

根据国家、省关于推广政府和社会资本合作模式的工作要求,去年以来,我市积极探索推进相关工作。

一、我市推广运用PPP模式的总体情况

(一)做好PPP项目储备工作

2014年5月18日,国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目之后,山西省发改委要求各地市上报面向社会投资的重大项目,市发改委整理上报了一批项目,在2014年8月8日省发改委推出的40个面向社会投资的项目中,我市上报的阳大铁路项目被纳入其中。

为贯彻好国家、省关于做好PPP项目储备的工作要求,市发改委于2014年9月向各县(区)、市直各部门征集对社会资本开放的项目,共收集项目54个,涉及总投资130多亿元,项目涵盖基础产业和基础设施建设、市政公用事业和政府住房建设、社会事业、自主创新和转型升级四个领域。

(二)做好向社会推荐工作

为吸引民间投资参与项目建设,市发改委先后分别于2014年9月、2015年2月,从54个储备项目中选取了15个和11个项目,通过《阳泉日报》、《阳泉发改网》等媒体向社会进行公布,公开征集合作方。目前,已有多个民间企业提出投资意向,涉及阳大铁路、阳泉养老公益苑、市殡仪馆搬迁、城区公共自行车租赁系统、汽车客运中心、阳五高速义井连接线等项目。

(三)做好政策制定工作

根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》和省财政厅《关于推广政府和社会资本合作试点工作的指导意见》的精神,市财政局出台了《关于推广政府和社会资本合作试点工作的指导意见》,成立了政府和社会资本合作工作领导组,建立了工作协调机制,明确了工作要求。

(四)我市部分PPP项目情况

1、成功运作的项目

⑴平定县污水处理厂项目

平定县污水处理厂于2003年开工建设,2004年建成。由于平定县财政吃紧,污水厂污水处理费不能足额发放,导致平定污水处理厂在2008年前基本处于停产状态。面对这个问题,平定县政府决定引进社会资本参与项目运营。

通过前期洽谈协商,平定县政府确定由社会机构平定中玮公司采用TOT模式运营污水厂、BOT模式运营污水资源化项目的污水处理企业。为了保证双方利益,2008年8月,平定县政府与平定中玮水质净化有限公司签订了《平定县污水资源化项目协议书》、《平定县污水厂托管运营协议》,从法律层面上保证县政府和运营方各自的权利和义务。

平定污水厂在采取这两种运营模式后,彻底改变了原先污水厂运行状况,出水水质达标,历年都能超额完成上级环保部门下达的减排任务,分别被阳泉市委、阳泉市政府授予2009年度污染减排模范单位,“十一五”治污减排模范单位,2011-2012年度全市环境保护先进集体等称号。

⑵桃北东街(沃尔玛)人行地下通道工程

项目主通道全长62.8米,总投资4500万元。原计划由市财政投资建设,为缓解财政负担,引入山西省建工集团,采取BOT的方式建设。

项目按照“谁投资、谁建设、谁受益、谁管理”的原则,采取了“通道+商铺”的特许经营的投资管理模式。即:市财政不安排建设资金,由山西建筑工程(集团)总公司投资建设,地下通道由投资建设单位负责运营管理40年后,移交市政府,商铺产权归投资建设单位,由其经营以收回投资,实现政府与企业的双赢。

项目于2013年7月开工,2014年7竣工投入运营。

2、正在推进的PPP项目

⑴阳泉市污水处理厂二期

阳泉污水处理厂一期日处理污水能力8万吨,该厂自2003年12月投入运行至今,累计处理生活污水2亿余吨,自2007年已是超负荷运行。

为满足全市污水处理的要求,拟新建市污水处理厂二期,项目规划8万吨/日,总投资3.1亿元。目前,已公开向社会征集投资方。

⑵阳大铁路

阳泉北至大寨铁路正线长44.6km,联络线长9.5km。阳泉东至和顺利用既有阳涉线进行电气化改造长86.4km。项目总投资45.9亿元。为缓解地方财政压力,阳泉市政府积极引进省国有企业采取股权合作的方式投资项目。

目前,已议定由省能源交通投资公司出资10亿元,阳煤集团出资3.5亿元,阳泉市政府出资6.5亿元,共出资20亿元形成项目资本金,资本金以外的资金由银行贷款解决。

⑶其它项目

目前,我市先后两批向社会公开征集投资方的26个项目中,阳泉市中心人民医院、城区公共自行车免费租赁网络系统、阳泉市养老公益苑、市殡仪馆搬迁、平定县路灯整体节能改造等项目正在积极与社会资本洽谈合作。

二、存在的问题

(一)对PPP的概念和内涵认识不到位。从全市征集上报的PPP项目储备情况看,大部分项目主管部门对采取什么方式与社会资本合作没有概念,甚至有的项目仍准备采取BT的方式与社会资本合作。对PPP的概念和内涵认识不到位,一是造成上报项目的质量不高。有的项目没有稳定收益或收益率不高,社会资本参与意愿不高;有的项目主管部门担心与社会资本合作职责界定不清,合作推进缓慢。二是一些适合与社会资本合作的项目没有上报。在城市道路、供水、污水及垃圾处理等市政设施方面,还有很多适合PPP模式的项目未纳入项目库管理。

(二)已经和正在推进的PPP项目操作不规范。从已经建设成的桃北东街人行地下通道工程,和正在推进的阳泉市污水处理厂二期情况看,政府和社会资本合作中,缺乏规范的程序进行管理,在项目的前期论证阶段没有运用“物有所值”(VFM)的评价方法,在方案制定、项目招标、合同管理、风险控制、绩效评价等方面还不同程度的存在环节缺失、操作不规范、管理不到位的问题。分析原因,一是没有建立专业性的机构。目前,我市PPP项目分别由项目的各职能主管部门分别负责推进,没有建立全市统一的专业性机构进行管理。二是缺乏专业人才,与社会资本的合作虽然不是全新的概念,但合作模式的复杂多样,在管理方面要求专业性很强,我市还没有建立相关的专业人才队伍。

(三)机构和政策制度不完善。省发改委和财政厅分别安排推广PPP模式的相关工作,造成地方发改、财政部门在推广政府与社会资本合作模式上没有形成工作合力。市财政局虽然已经成立部门的政府和社会资本合作工作领导组,但全市的工作领导组未建立,各职能部门需要承担的工作职能还不明确,全市的PPP项目洽谈仍分别由不同的主管部门负责。

三、对国家政策的几点建议(国办信息供稿)

(一)建立统一的规范指导。从国家、省来看,发改和财政两部门在推广PPP模式方面职责界定不清,使地方在操作过程中无所适从。如:市一级由哪个部门牵头,各职能部门分别从哪个角度开展工作;在PPP模式范围的界定、政府和社会资本合作项目的规范合同文本等方面两部委意见不一致,造成地方在指导项目工作时思路不清,建议国家部委在出台政策时,要相互充分沟通协调。

(二)打造专业人才队伍。PPP模式已在全国范围推广,但PPP项目不能盲目上马,项目前期工作要做扎实,才能达到在政府和社会资本合作中双赢的结果。这就需要在PPP项目的可行性研究、专家论证、项目管理方面让更多的专业人才参与进来,这方面地方基础比较薄弱。建议:一是建立专家咨询机构。上级部门应建立专家咨询机构,并给予市级建立专家咨询机构相应的帮助,这样项目的主管部门才能获得更多的技术支持。二是加强培训。在加强对地方政府部门行政领导和相关职能部门培训,进行宣传发动的同时,还要注重对基层专业人员的培训。

(三)充分发挥示范项目的引导作用。国家发改委首批推出了80个PPP示范项目,财政部推出了30个PPP示范项目,这些示范项目可以对地方推进PPP项目提供重要的参考,但目前我们没有渠道了解这批示范项目的合作模式、推进情况。为充分发挥示范项目的引导作用,建议国家部委通过网站公开、政策汇编等方式,介绍项目情况,解读操作要点,让基层部门学习到更多的先进经验。

 

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